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  “二次革命”失败后，袁世凯就开启了独裁统治。他着手组建新内阁、分化各派政治力量、破坏总统选举的法定程序，在1913年10月10日就任正式大总统。次年1月，他又宣布解散国会；5月，制定了《中华民国约法》(又称“新约法”)，将责任内阁制改为总统制，并把总统的权力提高到如同专制帝王一般。

  1914年年底，袁世凯通过约法会议对《大总统选举法》进行了修正，使他本人成为终身制总统，并可将总统职位传给子孙或亲信。至此，袁世凯的独裁统治以法律形式确定了下来。

  与此同时，袁世凯为复辟帝制，恢复了大量帝制时代的官秩名称，将全国文官官秩分为卿、大夫等九等，另设同中卿、同上大夫之类。袁世凯还恢复了清代的祀孔制度，并到孔庙祭祀。12月，袁世凯下令恢复祭天制度，还亲自前往天坛祭天。

  正当袁世凯为复辟帝制做准备的时候，1914年7月，第一次世界大战爆发。帝国主义列强在欧洲厮杀，暂时无暇顾及远东。为避免列强在中国打仗，借机侵犯中国权益，北洋政府于8月6日宣布保持中立，同时积极寻求列强的外交支持，尤其希望得到日本保持中立的承诺。在日本大隈重信内阁看来，这时正是推行“大陆政策”千载难逢的机会，便以英日同盟为幌子，积极开展参战活动，企图趁机夺取德国在中国山东的权益，进而扩张势力范围。

  对于日本的参战意愿，英国因为盟友关系和日本不侵犯英国在华利益的承诺表示同意；美国虽然对日本保持戒心，但并不想卷入国际纠纷，因此选择妥协；沙俄认为有必要保持和日本的亲善关系，并不反对日本参战，但认为将来应当由英、法、日三国分割德国的殖民地，而不是由日本独占胶州湾。

  最终，在列强或支持、或妥协的态度下，日本在1914年8月15日向德国发出最后通牒，限德国在23日正午前答复。通牒的内容是：德国在中、日两国海面上的军舰一律撤退或解除武装，并限于9月15日以前将胶州湾租借地（今属青岛市）无条件交给日本，以备将来交还中国。直到8月23日，德国没有答复，日本正式对德宣战。

  日本参与一战的真实动机，是想乘机夺取德国在中国山东的权益，扩张其在中国的侵略势力，甚至进而独霸中国。1914年8月，日本政府在参战的讨论会上，就决定以归还青岛作为解决满蒙悬案的交换条件。

  日本政府的对华侵略政策，通常受到元老重臣、军部和民间右翼浪人的影响。这三方对于侵略中国的手段各有不同的主张，时有矛盾发生，但都认为应乘欧战之机扩大日本在华势力，否则一旦欧战告终，有欧美列强掣肘，日本将失去主动机会。所以欧战爆发后，元老、陆军、财阀及右翼浪人的各种意见书，纷纷递到日本外务省。

  在这种迫不及待独占中国的侵略思想指导下，大隈政府采取了各方意见，拟定了所谓的《对支政策文件》，即“二十一条”要求的草案，并寻找向中国提出的适当时机。这一时机便是攻占青岛。

  日本宣战之后，立即准备出兵山东。日军不顾中国政府在山东划定的“中立区”，9月2日在龙口强行登陆，并背弃了自己原来提出的“县划界”的要求，挥师西进。最后，于11月7日攻陷青岛，占据了胶州湾租借地和胶济路全线。

  日军攻占青岛后，外务大臣加藤高明认为最适当的时机已到来，便于11月11日将《对华交涉训令提案（即对支政策文件）》提交内阁会议讨论通过，12月初奏明天皇批准，随即召日置益回国述职，令其办理对华交涉事宜。

  1914年12月15日，日置益回到北京，便秘密从事交涉布置。当时，他已看破了袁世凯称帝的野心，遂把支持帝制作为交涉的引诱手段之一。他曾对外交次长曹汝霖表示：“中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”

  日、德战事结束后，1915年1月7日和16日，中国两次照会日本，声明取消战区，要求日军撤离。但日本非但不理睬中国的要求，反而利用欧洲列强身陷战争之机，挟战胜德军之威，企图压迫中国就范，使其在山东攫取的权益合法化，同时完全解决满、蒙等悬案，进而为独占中国创造条件。

  1915年1月18日，日本驻华公使日置益以归国返任为由晋见袁世凯，正式向中国递交了包含“二十一条”要求的文件，并要求“绝对保密，尽速答复”。

  “二十一条”秘密交涉前后长达3个多月，正式会议有25次之多。日方步步紧逼、威逼利诱，想让中国快速签订条款；而中方则想尽量拖延时间，通过种种方法寻找回旋的空间。

  日本自向袁世凯递交“二十一条”起，就希望中国以最快速度给出答复，以便在西方国家还纠缠于欧战之时，尽快确认在华利益，防止中国求得外援。

  为了加快进度，日方不断催促中国确定开会时间、增加开会次数，想迫使中国方面接受连日商谈，防止内容泄密。

  在加藤高明发给日置益的电文中就明确指示：“望公使多方设法，迫使中国方面接受连日商谈，倘连日商谈实不可能，亦应随时决定日期续行谈判，以不稍贻对方以喘息之机。如中国方面稍露迁延之意，即应严加督促，以保持谈判不致中顿为宜。”

  因为中国提出的分条商谈会更费时间，加藤也让日置益先迫使中国以整体形式答应“二十一条”的内容，“凡枝节问题均可暂予放置”。

  他们还称自己不存在侵略中国领土之意，是与中国“亲善” ，并提出一些笼络的条件，如：（1）对袁大总统之地位及其一身一家安全之保障；（2）对革命党及中国留学生之厉行严重取缔；（3）适当时机开议胶州湾之归还事；（4）袁大总统及有关系之大官奏请叙勋。

  另一方面又用武力胁迫，以换防为名，增派军队至大连、青岛及塘沽等地，给谈判加码。

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